ХБНГУ-ын Макс Планк Институтийн Нийгмийн Антропологийн Хүрээлэнгийн докторант, судлаач Д.Баяртай Үндсэн хуулийн өөрчлөлттэй холбоотой асуудлаар ярилцлаа.

-Ер нь Үндсэн Хуулийг ойр ойрхон өөрчилж болох, болохгүйн шалтгаан байх уу?
-Үндсэн хууль тогтвортой, удаан хугацаанд үйлчлэх нь хөгжил, эерэг өөрчлөлтийг илүү бодитой хадгалдаг. Энэ нь олон судалгаагаар харагддаг. Үндсэн Хууль тогтвортой, удаан хугацаанд үйлчлэх нь нэмэлт, өөрчлөлт оруулах зохицуулалтай мөн холбогдоно.

Энэ асуудал нь анхны Үндсэн Хууль болох АНУ-ын Үндсэн Хууль батлагдах үед ч яригдаж байсан. Ер нь “Үндсэн хуулийг тухайн цаг үе, нийгмийн хэрэгцээ, шаардлагатай уялдуулж байнга өөрчилж байх ёстой. Хуучин ёс, заншил, хэм хэмжээ шинэ үеийг засаглаж болохгүй. Тиймээс 19 жил тутам шинээр Үндсэн Хуулиа өөрчилж байх ёстой” гэдэг Томас Жеферсоны санал байдаг. Харин эсрэгээрээ Жэймс Мэдисоны хувьд “Үндсэн Хуулийг ойр ойрхон өөрчлөхгүй байх нь зүйтэй. Үндсэн хууль нь тогтвортой байх нь нийгмийн тайван, тогтвортой байдлын үндэс болдог” гэж үзэж байсан.

Эцсийн дүндээ Үндсэн Хууль удаан хугацаанд үйлчлэх нь илүү сайн, эерэг үр дагавартай болохыг Үндсэн Хууль судлаачид олон судалгаагаар харуулсан байдаг.

-Үндсэн хууль тогтвортой байна гэхээр огт өөрчлөлт оруулахгүй байна гэсэн үг үү?
-Товч хариулт бол үгүй. Нэмэлт өөрчлөлт бол Үндсэн хууль тогтвортой, удаан хугацаанд үйлчлэх нэг түлхүүр байдаг. Ер нь Үндсэн хууль тогтвортой, удаан хугацаанд үйлчлэх боломжийг хадгалдаг хоёр арга бий.

Нэг нь, Шүүх Үндсэн Хуулийг тайлбарлах замаар, утга санаа, агуулгыг нь өргөжүүлдэг, нийгмийн шаардлага хэрэгцээнд тохируулдаг, шаардлагатай өөрчлөлтийг өөрийн тайлбар, шийдвэрээр нөхдөг.

Нөгөө нь нэмэлт, өөрчлөлтөөр дамжуулаад Үндсэн Хуулийн тогтвортой байдлыг хадгалдаг. Ер нь өөрчлөлт орох боломжгүй, хатуу тогтсон зарчим, хэм хэмжээ агуулсан Үндсэн Хууль өөрөө тогтвортой, урт хугацаанд үйлчилж чаддаггүй. Үүний тод жишээ бол Францын Үндсэн Хуулиуд юм. 1899 онд батлагдсан Францын Үндсэн хууль бараг жил болгон шинэчлэгдэж байсан нь хэт догматик байсантай холбоотой гэж судлаачид үздэг.

Гэхдээ нэмэлт, өөрчлөлт болгон Үндсэн Хууль тогтвортой, урт хугацаанд үйлчлэх үндэслэл болохгүй. Тэгвэл ямар төрлийн нэмэлт, өөрчлөлт Үндсэн Хуулийн тогтвортой байдлыг хадгалах вэ гэвэл, нэгдүгээрт, талуудын оролцоог хангасан. Талууд гэхээр заавал иргэд, улс төрийн намууд, иргэний нийгмийн байгууллага, эсхүл хэвлэл мэдээллийг хэлэхгүй. Хамгийн гол нь эрх барих чадалтай, мөнгө санхүүтэй, үзэл баримтлалтай этгээдийн, талын оролцоог хангах ёстой гэсэн үг. Хоёрдугаарт, ҮХНӨ нь Үндсэн хуулийн үзэл санааг улам тодруулах, зарим нэг тодорхойгүй зохицуулалтыг ойлгомжтой болгох, ерөнхий зохицуулалтыг задалж, дэлгэрүүлэх зэргээр төлөвлөгдсөн байх юм. Гуравдугаарт, ҮХНӨ-ийг хийх боломж, нөхцлийг нь Үндсэн хуульд уян хатан зохицуулж өгсөн байх багтана. Бид Үндсэн Хуульд хэдэн ч удаа нэмэлт өөрчлөлт оруулж болно. Тэр бол зүгээр техникийн асуудал. Харин нэмэлт, өөрчлөлтийн соёл гэж илүү чухал зүйл байдгийг мартаж болохгүй.

-Манай улсын хувьд ҮХНӨ хийх зохицуулалтыг яаж хуульчилсан, ямар түүх байна вэ?
-Одоогийн зохицуулалтаар ард түмнээсээ асуух, эсвэл УИХ-ын гишүүдийн ¾ -ийн саналаар Үндсэн Хуульд нэмэлт, өөрчлөлт хийж болно. Ийм л хоёрхон процесстой. Үүнийг онолын түвшинд “хатуу процесс” гэдэг. Энэ нь бидний түүх, нэмэлт өөрчлөлтийн соёлтой хамааралтай юм.

Монгол Улсын хувьд нийтдээ 4 Үндсэн Хууль баталсан. 1924 оны Үндсэн хууль нь 15 жил, 7 сар, 5 өдөр үйлчилсэн. 1940 оны Үндсэн хууль нь 20 жил 7 өдөр хүчинтэй байсан. Харин 1960 оны Үндсэн хууль нь 31 жил, 6 сар, 8 өдөр хүчинтэй үйлчилсэн байна. Ардчилсан Үндсэн Хууль маань өнөөдөр 31 жилийн ойгоо тэмдэглэж байна.

Нэмэлт, өөрчлөлтийн тухайд 1924 оны Үндсэн хуульд нийт 7 удаа 4 зүйлд нэмэлт өөрчлөлт оруулсан бол 1940 оны Үндсэн хуульд 8 удаа 43-н зүйлд, 1960 оны Үндсэн хууль 13 удаа 68 зүйлд өөрчлөлт орсон байна. 1992 оны Үндсэн хуульд нийт 4 удаа, нийт давхардсан тоогоор 24 зүйлд нэмэлт өөрчлөлт хэдийнээ оруулсан. Үүнээс харвал шинэ Үндсэн батлах, хуучныг үхүүлэх, нэмэлт өөрчлөлт хийх харилцаа бол бидний хувьд төдийлөн шинэ, цочмог зүйл биш юм.

Гэхдээ дээр хэлсэнчлэн Үндсэн Хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн соёл гэдэг ойлголт байна. Бид эрх зүйт төр, ардчилсан улс төрийн тогтолцоо, парламентын засаглалыг 1992 оны Үндсэн хуулиар тунхагласан, сонгосон. Үүнийг хадгалах үндэс нь нэмэлт, өөрчлөлтийн зохицуулалттай мөн холбогддог. Бидний Үндсэн Хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах процессийг хатуу гэж үздэг. Энэ нь Үндсэн хуулийн түүх сургамжтай салшгүй холбоотой. "Үндсэн Хуулийг хамаагүй өөрчилж болохгүй шүү" гэдэг сэтгэлгээ, соёлыг бидэнд хэдийнээ суулгаад өгчихсөн байна. Өөрөөр хэлбэл, нэмэлт өөрчлөлтийн агуулгаас үл хамааран "Үндсэн Хуулиар бага оролдох ёстой шүү" гэдэг итгэл үнэмшил бол Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн соёл юм. Энэ бол бидний 30 жилд бүтээсэн хамгийн гол ололт, амжилт байлаа.

Тиймээс бид ҮХНӨ хийснээр эсхүл шинэ Үндсэн Хууль баталснаар олох ололт, амжилт нь Үндсэн Хуульд ойр ойрхон хүрэхгүй байх, Үндсэн Хуулийн тогтвортой байдлыг хадгалах нь зүйтэй гэдэг хандлага, соёлоо гээснээс илүү ач холбогдолтой байж чадах уу гэдгийг бодолцох л ёстой.

-Үндсэн хуульд “УИХ нэг танхимтай, хууль тогтоох дээд байгууллага байна, 76 гишүүнтэй” гэх зэргээр заагаад өгчихсөн. Харин одоо хоёр танхимтай болгоод, гишүүдийн тоог нэмж, сонгуулийн тогтолцоог өөрчлөх гэх мэт өөрчлөлт хийхийг зарим хүн хүсэж байна.
-Өнөөдрийг хүртэл хийсэн ҮХНӨ бүрийн зорилго нь “Тогтвортой засаглал” гэдэгт л чиглэсэн. Манайх зүүн өмнөд Ази эсвэл Нортик орнуудыг их жишээ болгон хардаг. Эдгээр орны нэг нийтлэг тал нь төр эдийн засгийг удирдаж, том төслүүдийг санхүүжүүлж, нийгмийн хөгжлийг чирэхэд гол үүрэг гүйцэтгэх байдаг. Ихэнх тохиолдолд улс төрийн нэг хүчин эвсэл төрийн эрхийг удаан хугацаагаар барьдаг онцлогтой.

Шинэ Үндсэн Хууль эсхүл нэмэлт өөрчлөлт ийм л ерөнхий загварыг хараад төлөвлөөд байна гэж харж байгаа. Улс төрийн нэг томхон хүчинтэй болох, нөгөөх нь дараагийн сонгуулиар солигдчих вий гэж айхгүйгээр ажиллах боломжтой болгох тийм төсөөлөл байна. Өөрөөр хэлбэл, улс төр нь тогтвортой, төвлөрсөн байвал эдийн засаг тогтвортой өснө, төсөл хөтөлбөр хурдацтай урагшилна гэж төсөөлж байх шиг. Үүнд хүрэхийн тулд Үндсэн хуулийг өөрчлөх ёстой гэдэг ерөнхий үзэл санаатайгаар ҮХНӨ, эсхүл шинэ Үндсэн Хуулийг төсөөлж байна уу даа.

Хэрэв тийм хөгжлийн гарцыг харж байгаа бол, тэрийг нь нийгмийн олонх дэмжиж байгаа бол, тэр төсөөлөл нь бодит үндэслэлтэй бол сайн хувилбар байхыг үгүйсгэхгүй. Гэтэл ардчилал, парламент, эрхзүйт төр, хувь хүний эрх чөлөөг ярьчихаад, өөр үзэл санаа агуулгатай ҮХНӨ, Үндсэн хууль ярьж байхад итгэх хэцүү. Миний хувьд муу хувилбар руу л бид явж байна гэж боддог.

Энэ бол их хөнгөхөн төсөөлөл. Засаг нь хүчтэй атлаа иргэд нь ядуу, амьдрал нь дорой, хөгжил нь хоцрогдсон улсууд олон л байгаа. Бид зөвхөн хоосон төсөөлөл, тэмүүлэл, залбирлаар ҮХНӨ-ийг харж байна.

-Сонгодог парламенттай болно гээд байгаа шүү дээ?
-Ямар парламентыг сонгодог гэж нэрлээд байгааг сайн ойлгохгүй л байгаа. Онолын хийсвэр ойлголт яриад байгаа юм уу? эсхүл аль нэг орны парламентыг хэлээд байгаа юм уу? Герман, Англи, Франц? Аль орны парламентыг “сонгодог” гэдэг юм? Минийхээр “сонгодог” байна гэдэг бол тухайн улс орны эдийн засаг, улс төр, түүх, соёл, сэтгэлгээний онцлогт нийцсэн, нийт иргэдийн хүлээлтэд тохирсон улс төрийн системийн хамгийн боломжит хувилбарыг хэлэх болов уу. Түүнээс биш гишүүдийн тоо, сонгуулийн тогтолцоо, хоёр танхим, ерөнхийлөгч хаанаас сонгогдохоос хамаарч парламентыг сонгодог, сонгодог бус гэж ялгахгүй байх.

Жишээ нь сонгуулийн тогтолцоо, хоёр танхимтай парламентын талаар хэдэн үг хэлмээр байна. Мэдээж олон үзэл бодол, ашиг сонирхолтой бүлгийн төлөөллийг хангана гэдэг зөв. Гэхдээ яагаад улс орнууд пропорционал тогтолцоо, хоёр танхим сонгодог вэ гэдэг бол тухай улс орны өгөгдөлтэй шууд холбоотой байдаг.

Тухайн улс, нийгэм нь өөрөө маш олон үндэстэн ястан, хэл соёл, шашин шүтлэг, арьс өнгө, улс төрийн идиологиор ялгаатай, хуваагдсан бүлгүүдээс тогтож байгаа тохиолдолд хувь тэнцүүлсэн, хоёр танхимыг сонгох нь түгээмэл. Зорилго нь тун энгийн. Улс төрийн шийдвэрийн хууль ёсны байдлыг хангахад л чиглэсэн байдаг. Гэтэл бидэнд тийм ялгарал, хуваагдал байна уу гэдгийг бодож үзэх л хэрэгтэй.

Өөр нэг тохиолдол нь шинээр төр улс бүрэлдэн тогтож байгаа, нэг улс төрийн тогтолцооноос өөрт шилжиж байгаа үед хувь тэнцүүлсэн сонгуулийн тогтолцоо хэрэглэх нь элбэг. Бид ч ялгаагүй 1990 оны эхээр ардчилсан хүчнийг шийдвэр гаргахад оролцуулах үүднээс хувь тэнцүүлсэн сонгуулийн тогтолцоо хэрэглэж байсан түүхтэй. Одоо юунаас, хаашаа шилжиж байгаа талаар мэдэх ч юм алга.

-Намуудын төлөөллийг хангах шаардлагатай байгаа шүү дээ?
-Гуч гаруй намаа нэг хараад, бодитоор дүгнэж, судлахад илүүдэхгүй. Яг үнэндээ 2-3 нам л институтийн түвшинд ажиллаж чадаж байгаа болов уу? үгүй ч байж магад. Бусад нам нь нэг хүн, бүлэг этгээдийг дагасан, дээд шүүхэд бүртгэлтэй цаас л байгаа. Хувь тэнцүүлсэн сонгуулийн систем тэгэхээр нийгмийн өөр бүлэг, ашиг сонирхол, итгэл үнэмшил, үзэл бодлыг хангах гүүр байж чадах уу? эсхүл 30 гаруй намын дарга нарын улс төрийн хүсэл, сонирхлыг биелэл болох уу гэдгийг сайн л бодох хэрэгтэй.

-Мажоритар тогтолцоо санал гээгддэг систем учир МАН-ыг иргэдийн 40% нь сонгоогүй ч, парламентад МАН олонх болчихоод байна. Мөн 2012 онд парламентад хамгийн олон эмэгтэй болон бие даагчид сонгогдсон. Тиймээс л пропорциональ тогтолцоог илүүд үзээд байгаа хэрэг?
-Ямар өөр санал гээгдэж байгаа гэж? Бид өөрсдийгөө барууны, зүүний, либерал, либертар, социалист, үндэсний үзэлтэй гээд яриад байдаг. Монгол Улсыг харвал бид нэг хэл, үндэс, соёлтой, нэгдмэл улс, үндэстэн. Үзэл санаа, идиологийн хувьд ч хуваагдаад ялгараад байх зүйлгүй. Хуваагдаад, ялгараад байх зүйлгүй. Тийм учраас сонгууль бүхний дараа "Ямар ч нам гарсан адилхан бодлого хэрэгжүүлээд байна" гээд уурлаад байдаг. Учир нь бидэнд үзэл санааны хувьд хуваагдал байхгүй. Яахав барууны улс төрийг харж байгаад бидний зарим нь өөрсдийгөө барууны, зүүний гэж хуваах гэж оролддог, зарим нь тэгж итгэдэг гэтэл нийгмийн асуудал нь тийм хуваагдал, идиологийг нөхцөлдүүлдэггүй. Тиймээс үзэл санаа, идиологи, хөгжлийн бодлогын хувьд санал гээгдсэн зүйл байхгүй л гэж хэлж болно.

-МАН-ын ЕНБД Д.Амарбаясгалан “Гишүүдийнхээ тоог олон болговол аюулгүй байдалд эергээр нөлөөлнө” гээд байгаа шүү дээ. Энэ дээр юу гэж хэлэх вэ?
-Парламентын дархлаа гэж ярьж байсан. Гишүүдийн тоо, парламентын дархлаа ямар холбоотой нь ойлгомжгүй байна. Ер нь парламентын засаглалд эрсдэл нүүрлээд байна уу? эсхүл бид тодорхойгүй улс төрийн орчинд амьдраад байна уу? гэдгээ зөв дүгнэх хэрэгтэй. Аюулгүй байдал гэдэг нэр томьёогоор юу хэлээд байгаагаа тодорхой илэрхийлэх ёстой. Үгүй бол парламентын засаглалд учирч байгаа аюултай нөхцөл байдлыг гишүүдийн тоог нэмэх замаар шийдэж болох эсэхийг хэн ч хэлж тодорхойлох боломжгүй. Эсрэгээрээ тодорхойгүй улс төрийн орчин, нөхцөл байгаа учраас гишүүдийн тоог нэмэх нь парламентын засаглалыг бэхжүүлэх шийдэл болно гэж төсөөлж байгаа бол бараг л аз, эзээ үзсэнтэй ялгаагүй шийдвэр болно.

Хэрэв эрсдэл байгаа бол Үндсэн хуулийн нэмэлт өөрчлөлт шийдэл байж болно. Тиймээс яриад байгаа зүйл нь эрсдэл үү, тодорхойгүй нөхцөл байдал уу гэдгээ эхлээд ойлгох хэрэгтэй. Бидний хэнд ч зөв, итгэлтэй, анхдагч мэдээлэл, эх сурвалж алга байна. Энэ тохиолдолд бид бүгдээрээ л тодорхойгүй зүйл дээр хоосон дүгнэлт бичээд, нэмэлт өөрчлөлт санаачлаад, зарим маань дэмжээд байх магадлал өндөр байгаа юм.

-Гишүүдийн тооны асуудал дээр?
-Хэдэн гишүүн байх нь төлөөллийн зарчимтай холбоотой байдаг. Гишүүдийн тоо парламентын чадавх, авлигын индекс, засгийн тогтвортой байдалтай холбоотой биш. УИХ гэдэг бол хууль тогтоодог байгууллага. Хууль тогтооно гэдэг хууль санаачлах, батлах, хэрэгжилтийг нь хянах, хууль тогтоогчийн хүсэл зоригоос өөрөөр хэрэгжүүлж байвал хариуцлага тооцдог өргөн цар хүрээтэй эрх хэмжээг ойлгодог. Харин өнөөдөр УИХ маань хууль хэлэлцдэг, санал хураадаг л байгууллага болсон байна.

Гишүүдийн тоондоо биш энэ байгууллагын чадвар нь муу болчихоод байна. УИХ-ын гишүүдэд судалгааны туслалцаа үзүүлдэг, дүн шинжилгээ хийдэг, захиргааны тусламж үзүүлдэг бүтэц, нөөц байхгүй байна. Хоёр туслах л байна. Энэ институт хууль тогтоох, эрх хэмжээгээ хэрэгжүүлэхэд нь санхүү, хүний нөөц, технологи дутагдаж байна. Энэ дутагдлаа хангахгүйгээр ганцхан гишүүдийн тоог нэмэх юм бол 76 эсхүл 152 хооронд зарчмын өөрчлөлт гарахгүй.

-Яахав, нэмэлт өөрчлөлт хийснээр ч юм уу засаж залруулах олон зүйл байна гэдэг л дээ.
-Бид мөрөөдлөө яриад байна. Авлигагүй болмоор байна, нүүрсний хулгайчгүй болмоор байна, агаарын бохирдол, түгжрэлээ бууруулмаар байна. Энэ бүхэн Үндсэн Хуулийн нэмэлт өөрчлөлт хийхээр шийдэгдчих юм шиг яриад байгаа. Хаана ҮХНӨ хийгээд, парламентын гишүүдийн тоогоо нэмээд, сонгуулийн тогтолцоогоо өөрчлөөд авлига нь буураад, хулгайчгүй болсон бэ? Хэрвээ хүлээсэн үр дүнд хүрэхгүй бол Үндсэн Хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт маань дараагийн муу улс төрийг эхлэл болох магадлалтай. “Нөгөө ҮХНӨ чинь худлаа байсан юм байна аа, одоо энийг өөрчилье” гээд л. Энэ дунд Үндсэн Хуульт ёс идэгдэж дуусдаг, иргэдийн итгэл үнэмшил хугардаг аюултай.

-Үндсэн хуулийг өөрчилснөөс улс төрийн намын тухай, санхүүжилтийн тухай хуулийг хий гэдэг санал ч бий. Үүн дээр?
-2019 оны ҮХНӨ-өөр бид уг нь чухал алхам хийж чадсан. Улс төрийн намыг төрийн институт болгох эхлэлийг тавьсан. 2019 оноос хойш гурван жил болоход улс төрийн намын тухай хууль орж ирсэнгүй. Яагаад орж ирэхгүй байна гэхээр бүр “Үндсэн хуулийн өөрчлөлттэй хамт орж ирнэ” гэдэг болсон, амар. Парламентын засаглалтай манай улсын хувьд улс төрийн нам нь төрийн институт байх ёстой.

Улс төрийн нам бол парламентын засаглалын суурь байдаг. Хууль тогтоогчийг, улс төрийн өндөр албан тушаалтныг бэлтгэдэг, сонгон шалгаруулдаг, нэр дэвшүүлдэг, томилдог гол институт. Гэтэл энэ институт хуулийн хүрээнд зохицуулалтгүй хувийн харилцаа, нутгийн холбоогоор, тангаргийн үгээр зохицуулагдаж байна. Улс төрийн намын дотоод сонгууль, хурал, удирдах зөвлөл, санхүү гээд бүх л процесс харилцааг нь хуульчлах шаардлага, хэрэгцээ байна. Үүнийг ҮХНӨ эсхүл шинэ Үндсэн хуульгүйгээр хийчхэж болно.

-ҮХНӨ-ийн ажлын хэсгийн ахлагч Н.Энхбаяр гуайн 2022 онд танилцуулж байсан БНМУ-ын Үндсэн хуулийн төслийг харж байсан уу?
-Сайн харж амжаагүй л явна. Ер нь Үндсэн хууль бол хувь хүний бүтээл биш. Сайн хуульч, улс төрч, эсхүл мэдлэгтэй бүлэг хүмүүсийн улсын, төрийн талаарх төсөөлөл ялангуяа биш. Үндсэн Хууль бол тухайн улсын, иргэдийн түүхэн ухамсрын үр дүн, ирээдүйн төсөөлөл, суурь үнэт зүйл, зарчмын илэрхийлэл байдаг. Гэтэл нэг өдөр, нэг хүн төсөл биччихлээ гэж мэдээлэх нь өөрөө Үндсэн Хууль гэдэг энэ баримт бичгийн суурь санаанаас халтирчихсан яваан илэрхийлэл.

Өнөөдөр улс төрийн эрх барьж байгаа хүчин, намууд, гишүүд Үндсэн Хуулийг илээр шүүмжилж, бүх л муу, муухайг Үндсэн Хууль руу түлхэж байна. Энэ бол яах аргагүй Үндсэн Хуулийн хямрал руу дагуулна. Харамсалтай байна.

Одоо харин улс төрчдийн, хуульч төрчдийн үүсгэсэн хямралыг яаж хохирол багатай, Үндсэн Хуульт ёсны ололтоо багахан, удаахан гээж туулах вэ гэдэг чухал байна.

-Ярилцсанд баярлалаа.